Dự án dùng vốn đầu tư công có quyết định chủ trương đầu tư theo pháp luật đầu tư công, do Quốc hội, Thủ tướng, Hội đồng nhân dân hoặc cấp có thẩm quyền theo phân cấp quyết định; dự án đối tác công tư (PPP) có quyết định chủ trương theo pháp luật PPP rồi mới đấu thầu chọn nhà đầu tư; còn dự án của nhà đầu tư tư nhân được chấp thuận chủ trương theo pháp luật đầu tư. Ba hệ dùng chữ gần giống nhau nhưng khác người quyết định, khác câu hỏi trung tâm và khác vai trò của doanh nghiệp.
Nhầm lẫn giữa ba hệ thường xảy ra khi đọc tin tức, khi doanh nghiệp tìm cơ hội tham gia dự án hạ tầng, hoặc khi đọc hồ sơ dự án có cả phần vốn nhà nước và phần tư nhân. Bài đặt ba hệ cạnh nhau ở mức nguyên lý; chi tiết quy trình PPP và đầu tư công là chủ đề riêng, ở đây chỉ nêu đủ để bạn phân biệt.
Cả ba hệ pháp luật đều được sửa đổi trong các năm 2024 và 2025, với xu hướng phân cấp mạnh hơn cho địa phương. Vì vậy các ngưỡng phân loại dự án và cấp quyết định nêu trong tài liệu cũ cần được đối chiếu lại trước khi dùng.
Đặt ba hệ cạnh nhau
So sánh khái quát. Thẩm quyền chi tiết theo nhóm dự án và mức vốn cần đối chiếu văn bản hiện hành.
| Tiêu chí | Dự án đầu tư công | Dự án PPP | Dự án của nhà đầu tư |
|---|---|---|---|
| Luật điều chỉnh chính | Pháp luật đầu tư công | Pháp luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư | Pháp luật đầu tư |
| Tên văn bản | Quyết định chủ trương đầu tư | Quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP | Quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư |
| Tiền từ đâu | Ngân sách và các nguồn vốn nhà nước | Nhà đầu tư tư nhân là chính, Nhà nước có thể tham gia một phần | Nhà đầu tư tự thu xếp |
| Câu hỏi trung tâm | Có cần thiết và có cân đối được vốn không | Có nên làm theo hợp tác công tư, cơ chế chia sẻ rủi ro, thu hồi vốn ra sao | Có hợp quy hoạch, có nên giao đất, nhà đầu tư có đủ năng lực |
| Vai trò doanh nghiệp tư nhân | Nhà thầu tư vấn, xây lắp, cung cấp | Nhà đầu tư, sau khi trúng thầu | Chủ dự án |
Dự án đầu tư công: chủ trương gắn chặt với nguồn vốn
Ở dự án đầu tư công, Nhà nước vừa là người đề xuất vừa là người bỏ tiền. Quyết định chủ trương đầu tư là bước xác nhận dự án cần thiết, phù hợp với kế hoạch đầu tư công và có khả năng cân đối vốn. Cấp quyết định phụ thuộc phân loại dự án theo tầm quan trọng và mức vốn, từ Quốc hội với dự án quan trọng quốc gia tới Hội đồng nhân dân và các cấp theo phân cấp ở địa phương.
Sau quyết định chủ trương, dự án đi tiếp tới bước lập báo cáo nghiên cứu khả thi và quyết định đầu tư, rồi tới lựa chọn nhà thầu theo pháp luật đấu thầu. Doanh nghiệp tư nhân xuất hiện ở khâu này với tư cách nhà thầu tư vấn, xây lắp, cung cấp hàng hoá. Họ không xin chủ trương và không là chủ dự án.
Người dân và doanh nghiệp quan tâm tới dự án đầu tư công có thể theo dõi kế hoạch đầu tư công được công khai, các quyết định chủ trương và kế hoạch lựa chọn nhà thầu qua kênh thông tin chính thức. Việc đọc và giám sát dự án đầu tư công là một chủ đề riêng.
Dự án PPP: chủ trương rồi mới chọn nhà đầu tư
Dự án đối tác công tư nằm giữa hai đầu. Nhà nước xác định nhu cầu, thường là hạ tầng hoặc dịch vụ công, nhưng muốn huy động vốn và năng lực quản lý của khu vực tư nhân. Quyết định chủ trương ở đây trả lời: có nên làm theo phương thức hợp tác công tư không, loại hợp đồng nào, Nhà nước tham gia vốn bao nhiêu, cơ chế thu hồi vốn và chia sẻ rủi ro ra sao.
Thông thường dự án PPP có báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, được thẩm định, quyết định chủ trương, rồi lập báo cáo nghiên cứu khả thi, phê duyệt dự án, rồi đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Nhà đầu tư trúng thầu ký hợp đồng và thường lập doanh nghiệp dự án để thực hiện. Pháp luật PPP cũng có cơ chế cho nhà đầu tư tự đề xuất dự án, nhưng sau đó vẫn phải qua lựa chọn theo quy định, đề xuất trước không đồng nghĩa với được giao.
Với doanh nghiệp, khác biệt lớn nhất so với dự án tư nhân thuần là ở dự án PPP, nhà đầu tư không xin chủ trương cho mình. Chủ trương thuộc về cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nhà đầu tư cạnh tranh để được thực hiện dự án đã có chủ trương.
Dự án tư nhân có đất của Nhà nước: nơi ba hệ gần nhau nhất
Dự án của nhà đầu tư tư nhân dùng vốn của chính họ, nên logic xem xét không xoay quanh ngân sách mà xoay quanh nguồn lực khác của Nhà nước, chủ yếu là đất, cùng quy hoạch và tác động. Chấp thuận chủ trương theo pháp luật đầu tư là nơi các câu hỏi đó được trả lời.
Tuy vậy, có những dự án tư nhân rất gần với hai hệ kia. Dự án có sử dụng đất mà Nhà nước tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, ví dụ khu đô thị trên đất công, có bước chủ trương theo pháp luật đầu tư, rồi bước đấu thầu theo pháp luật đấu thầu. Ở đây, cơ quan nhà nước lập hồ sơ đề xuất và xin chủ trương, giống tinh thần PPP, nhưng dự án vẫn là dự án của nhà đầu tư, không dùng vốn nhà nước và không có hợp đồng PPP.
Cách nhận diện nhanh là hỏi ba câu: tiền chính từ đâu, ai đề xuất và xin chủ trương, nhà đầu tư được chọn bằng cách nào. Ba câu trả lời sẽ chỉ ra dự án thuộc hệ nào. Với dự án tư nhân, câu trả lời lần lượt là: vốn của nhà đầu tư, nhà đầu tư hoặc cơ quan nhà nước đề xuất tuỳ trường hợp, và nhà đầu tư được chấp thuận trực tiếp hoặc qua đấu giá, đấu thầu. Với dự án PPP, vốn chủ yếu vẫn của nhà đầu tư nhưng gắn với hợp đồng cung cấp hạ tầng, dịch vụ công cho Nhà nước, và đó là điểm phân biệt quyết định.
Doanh nghiệp tư nhân tham gia ở đâu trong từng hệ
Làm nhà thầu cho dự án đầu tư công. Tham gia đấu thầu các gói tư vấn, xây lắp, hàng hoá. Cần năng lực, hồ sơ dự thầu theo pháp luật đấu thầu; không liên quan tới thủ tục chủ trương.
Làm nhà đầu tư dự án PPP. Cạnh tranh để được chọn sau khi dự án có chủ trương. Năng lực tài chính, kinh nghiệm và phương án tài chính là trọng tâm.
Đề xuất dự án PPP. Pháp luật PPP cho phép nhà đầu tư đề xuất, nhưng dự án vẫn phải qua thẩm định, quyết định chủ trương và lựa chọn nhà đầu tư theo quy định.
Làm chủ dự án tư nhân. Tự đề xuất và xin chấp thuận chủ trương nếu thuộc diện, hoặc tham gia đấu giá, đấu thầu dự án có sử dụng đất do Nhà nước tổ chức.
Kết hợp nhiều vai. Một doanh nghiệp có thể vừa là nhà thầu của dự án đầu tư công, vừa là nhà đầu tư dự án tư nhân bên cạnh. Mỗi vai đi theo luật riêng; trộn lẫn hồ sơ giữa các vai là sai lầm phổ biến.
Ba ví dụ giả định để nhận diện hệ thủ tục
Tuyến đường liên xã ở Gia Lai. Tỉnh dùng ngân sách để làm đường, Hội đồng nhân dân quyết định chủ trương theo phân cấp, sau đó lựa chọn nhà thầu xây lắp. Đây là đầu tư công; doanh nghiệp xây dựng chỉ tham gia ở vai nhà thầu.
Nhà máy xử lý nước thải đô thị ở Thanh Hoá. Tỉnh muốn nhà đầu tư bỏ vốn xây và vận hành, thu phí theo hợp đồng dài hạn, Nhà nước hỗ trợ một phần. Đây là dạng PPP; chủ trương do cơ quan nhà nước quyết, nhà đầu tư được chọn qua đấu thầu.
Nhà máy chế biến gỗ của một doanh nghiệp trên đất thuê của Nhà nước ở Nghệ An. Doanh nghiệp tự bỏ vốn, tự đề xuất, xin chấp thuận chủ trương theo pháp luật đầu tư. Đây là dự án của nhà đầu tư, không có hợp đồng với Nhà nước về cung cấp dịch vụ công.
Đọc tin tức về "chủ trương" cho đúng hệ
Tin tức thường viết gọn, dễ gây hiểu nhầm. Vài mẹo giúp bạn đọc chính xác hơn:
- Tin nhắc tới Hội đồng nhân dân thông qua chủ trương, kế hoạch đầu tư công, nhóm dự án theo vốn ngân sách: gần như chắc là đầu tư công.
- Tin nhắc tới hợp đồng BOT, hợp tác công tư, lựa chọn nhà đầu tư cho đường cao tốc, bệnh viện, nhà máy xử lý: thường là PPP.
- Tin nhắc tới Uỷ ban nhân dân tỉnh chấp thuận chủ trương đồng thời chấp thuận nhà đầu tư cho một doanh nghiệp cụ thể: là dự án của nhà đầu tư theo pháp luật đầu tư.
- Tin nói "dự án được duyệt chủ trương" mà không nói nguồn vốn: tìm văn bản gốc trước khi kết luận.
- Tin nói dự án "đã có chủ trương" để mời góp vốn, mua sản phẩm: kiểm thêm giấy tờ đất và xây dựng ở bước sau, như với mọi dự án tư nhân.
Với doanh nghiệp tìm cơ hội, việc xác định đúng hệ ngay từ đầu quyết định nên chuẩn bị hồ sơ dự thầu, hồ sơ nhà đầu tư PPP hay đề xuất dự án của chính mình. Chuẩn bị nhầm loại hồ sơ là mất trắng công sức của cả đội ngũ trong nhiều tháng.
Câu hỏi thường gặp
Dự án đầu tư công có cần chấp thuận chủ trương theo Luật Đầu tư không?
Không. Dự án đầu tư công có quyết định chủ trương đầu tư theo pháp luật đầu tư công, với cấp quyết định và trình tự riêng. Thủ tục chấp thuận chủ trương theo pháp luật đầu tư dành cho dự án của nhà đầu tư.
Nhà đầu tư tư nhân có được đề xuất dự án PPP không?
Pháp luật PPP có cơ chế cho nhà đầu tư đề xuất dự án. Tuy vậy dự án vẫn phải qua thẩm định, quyết định chủ trương của cơ quan có thẩm quyền và lựa chọn nhà đầu tư theo quy định, nên đề xuất trước không đảm bảo được giao.
Nhà thầu xây dựng dự án đầu tư công có cần xin chủ trương gì không?
Không. Nhà thầu tham gia qua đấu thầu các gói thầu của dự án đã có chủ trương và quyết định đầu tư. Việc họ cần là đáp ứng điều kiện năng lực và hồ sơ dự thầu theo pháp luật đấu thầu.
Dự án có cả vốn nhà nước và vốn tư nhân thì theo hệ nào?
Tuỳ cấu trúc. Nếu là hợp đồng đối tác công tư thì theo pháp luật PPP. Nếu vốn nhà nước là phần góp của doanh nghiệp nhà nước vào một dự án kinh doanh thì có thể theo pháp luật đầu tư kèm quy định về quản lý vốn nhà nước. Cần xem văn bản gốc của dự án.
Đọc quyết định chủ trương của dự án PPP có giống đọc của dự án tư nhân không?
Khác khá nhiều. Quyết định chủ trương dự án PPP tập trung vào loại hợp đồng, phần vốn nhà nước, cơ chế thu hồi vốn và chia sẻ rủi ro, và thường chưa có tên nhà đầu tư vì nhà đầu tư được chọn qua đấu thầu sau đó.